Les critères d'une vraie réforme

Face aux corporatismes, aux conservatismes et aux aveuglements, peut-on réformer les retraites, et comment ? Auteur en 1995 de Quand les autruches relèveront la tête, Alain Madelin a écrit Quand les autruches prendront leur retraite avec le professeur Jacques Bichot pour répondre à ces questions d'actualité. Leur livre sort aujourd'hui en librairie (Seuil, 300 pages, 19 euros).

Notre système de retraites est malade. La démographie ne joue pour l'instant aucun rôle dans ses difficultés : sa maladie vient des « chocs démagogiques » qu'il subit à répétition depuis des décennies. Mais cette maladie le handicape lourdement pour affronter le choc démographique auquel il va être soumis à partir de 2005. Il lui faut impérativement se réformer en profondeur pour être à même de répondre aux attentes de la population. De simples ajustements paramétriques, à structure inchangée, ne sauraient suffire. Des replâtrages successifs feraient d'autant moins l'affaire que le système français de retraites est confronté à une interférence entre qualité et quantité. Du fait de l'inadéquation des services qu'il rend à la population, il est obligé de compenser en versant des sommes de plus en plus importantes. Le « toujours plus » est dans son cas un « faute de mieux ». Il est à la fois terriblement injuste, incompréhensible, illisible, rigide ; pour se faire pardonner ces défauts, il « arrose » de plus en plus large. Si ce cercle vicieux continue à fonctionner, l'équilibre financier ne pourra pas être préservé, sauf à faire porter aux actifs une charge de prélèvements de plus en plus lourde. Et si, par malheur, tel devait être le cas, le scénario d'une « guerre des âges », redouté par de nombreux observateurs, deviendrait hautement probable.

Nous avons donc exploré les failles qualitatives du système de retraites, car il est indispensable d'effectuer ce détour pour trouver les voies et moyens de le rendre apte, par des réformes appropriées, à répondre aux défis quantitatifs que lui posera l'évolution démographique en cours. Ces failles s'organisent autour d'un épicentre : le système de retraites par répartition produit de faux droits, il promet selon une logique politique, sans se soucier de la réalité économique. C'est la raison majeure de l'inflation des droits à pension, distribués sans souci de la façon dont ils seront honorés. Le fait que tant de gouvernements se soient permis soit de ne rien faire, soit d'aggraver les problèmes par la mise en place d'une injuste et démagogique « retraite à 60 ans », alors qu'ils avaient connaissance des difficultés à venir, est tout à fait caractéristique à cet égard.

La première faille creusée par la logique du faux monnayage est celle de l'égoïsme catégoriel. Une mosaïque de régimes rend le système incompréhensible et ingérable. De gigantesques inégalités ont été créées entre Français du fait que certains régimes ont des dispositions beaucoup plus généreuses que d'autres. L'Etat, les collectivités locales, les hôpitaux et de grandes entreprises publiques ont minimisé leurs coûts de fonctionnement en rejetant sur la collectivité le soin de payer des pensions calculées selon des règles beaucoup plus favorables que celles en vigueur pour la population active du secteur privé. Le principe de base de la répartition, « à contributions égales, droits à pension égaux », a été battu en brèche.

Une deuxième faille est la formule des annuités. Dans sa version du régime général de la Sécurité sociale, elle est totalement opaque et engendre une injustice majeure au détriment des personnes qui n'ont pas validé 160 trimestres à 60 ans - pour 80% d'entre elles, des femmes. Dans sa version du régime des fonctionnaires, elle conduit à de fortes inégalités selon les profils de carrière. Dans tous les cas, elle est la cause d'une insécurité juridique majeure, car les droits à pension obtenus en contrepartie des cotisations versées ou des enfants élevés ne sont pas connus au fur et à mesure que sont accomplis les actes qui leur donnent naissance : ils dépendent de tout le déroulement ultérieur de la carrière, contrairement aux points que gagnent les salariés du privé en cotisant aux régimes complémentaires.

La troisième faille provient directement de ce que la nature de la répartition n'a pas été respectée, spécialement par le système des annuités. Les retraites par répartition consistent, comme leur nom l'indique, à répartir entre les retraités, selon des critères précis, les sommes prélevées sur les actifs. Cela veut dire fixer un taux de cotisation en rapport avec ce que les travailleurs ont reçu de leurs aînés quand ils étaient enfants, constater ce qui entre dans les caisses et le répartir entre les retraités au prorata des droits à pension qu'ils ont acquis, que ce soit en cotisant ou autrement. La formule des annuités ne permet pas de procéder de la sorte. Seule la formule des points est conçue dans cet esprit. Il résulte de cette faille que la variable d'ajustement des systèmes par annuités est traditionnellement le taux de cotisation, y compris la cotisation patronale cachée mais gigantesque que l'Etat met à la charge du contribuable et que EDF et GDF faisaient payer aux clients captifs tant qu'ils étaient en situation de monopole. Pendant quarante ans, il a été possible d'augmenter les cotisations toujours et encore, et, selon certains syndicats, « yaka » continuer. Mais ce n'est plus possible : le pacte intergénérationnel implicite sur lequel est fondée la répartition ne permet pas d'accroître sans limite la pression sur les actifs, ils ne sont pas des serfs « taillables et corvéables à merci ».

La quatrième faille correspond au black-out qui affecte en France la capitalisation. On marche pourtant mieux sur deux jambes que sur une seule ! Si le principe de réalité l'emportait sur celui des faux droits, les deux composantes du capital, le capital physique et organisationnel sur lequel se fondent les retraites par capitalisation, et le capital humain sur lequel se fonde la répartition, seraient reconnues pour ce qu'elles sont : complémentaires. Et avec elles les deux formes de retraite.

Le diagnostic ainsi posé ne contredit en rien les rapports du Commissariat général au Plan, du Conseil d'orientation des retraites et de nombreuses instances internationales qui s'inquiètent de l'avenir des retraites en France et dans le monde. Il les complète en effectuant le passage du constat aux causes, des projections aux analyses. De ce fait, il débouche sur la mise au point d'un banc d'essai auquel soumettre les projets de réforme : dix critères permettant de juger si telle ou telle proposition répond aux exigences de la réalité.

En premier lieu, tout projet de réforme devrait remplacer la fausse retraite à 60 ans mise en place par le gouvernement Mauroy par une vraie retraite à 60 ans, qui cesse de soumettre au supplice du lit de Procuste 61% des femmes et 15% des hommes parce qu'ils n'ont pas validé à cet âge les 160 trimestres fatidiques. Il faut en finir avec la retraite couperet.

En deuxième lieu, toute réforme devrait mettre en oeuvre le principe d'équité « à contributions égales, droits à pension égaux ». Cette exigence d'une contributivité bien comprise n'est certes pas remplie par la formule des annuités, ni dans sa variante du régime général ni dans celle du régime des fonctionnaires. Elle l'est en revanche, à quelques détails près, par les régimes complémentaires fonctionnant par points, ainsi que par les fonds de pension à cotisations définies.

En troisième lieu, un système de retraites devrait être lisible : chaque adhérent devrait pouvoir en comprendre les règles et être tenu informé année après année ou trimestre après trimestre des droits qu'il a gagnés. Le droit de connaître ses droits est essentiel en démocratie.

Le quatrième critère concerne la sécurité juridique. Actuellement, les droits à pension, dans les régimes par annuités, sont en quelque sorte des objets juridiques non identifiés. Il est important que les droits naissent au fur et à mesure des contributions fournies et sous une forme juridiquement certaine. Il est également souhaitable qu'une réforme produise le minimum possible d'effets rétroactifs. Il faut enfin que les droits à retraite deviennent de « vrais » droits, reflétant la réalité économique : ce qui peut être réparti entre les retraités.

Cinquième critère, chacun doit pouvoir prendre sa retraite « à la carte », c'est-à-dire choisir sa date de départ, étant entendu que, s'il part plus tôt, devant toucher sa pension plus longtemps, le montant mensuel en sera moins élevé, et que, s'il part plus tard, il percevra davantage chaque mois. Cette règle dite « neutralité actuarielle » procure une liberté responsable ; pas la liberté de gruger les autres, de resquiller, pas la liberté du renard dans le poulailler. Au-delà de la retraite à la carte, l'évolution des modes de vie rend souhaitable de pouvoir revenir sur la liquidation d'une pension, de liquider partiellement ses droits, de s'en servir comme d'une sorte de « banque des âges ».

Sixièmement, la liberté d'épargner individuellement en vue de la retraite doit être rendue effective en supprimant la double imposition du revenu, quand il est gagné avant d'être épargné, puis quand il est, beaucoup plus tard, remis en circulation. Les fonds de pension avec exonération fiscale à l'entrée, avec sortie possible en capital comme en rente, doivent être ouverts à tous.

Septièmement, il convient de traiter justement les travaux pénibles ou dangereux, mais pas en mettant le coût correspondant à la charge de la collectivité. Le traitement de ce problème ne relève pas de la retraite par répartition, système national, mais de la négociation de branche ou d'entreprise, qui seule peut mettre en place les régimes par capitalisation voulus pour donner à certains des droits supplémentaires.

Huitièmement, les droits à retraite devaient pouvoir entrer dans le patrimoine des familles, ce qui permettrait de remplacer un système de réversion qui arrive à bout de souffle. Et, surtout, les droits à pension accordés en raison des enfants élevés devraient l'être sous une forme immédiate et définitive, à l'issue de chaque année pendant laquelle un enfant a été élevé.

Neuvième critère d'une bonne réforme, il conviendrait d'attribuer le minimum vieillesse dès 60 ans, sous une forme n'interdisant pas de reprendre une activité, et sans récupération sur héritage : il est incroyable qu'un système dont les thuriféraires vantent constamment la solidarité traite si mal les plus pauvres.

Dixièmement, enfin, la gestion du système devrait passer du niveau politique au niveau économique, conformément à la logique de vrais droits à pension, fondés sur la répartition entre les retraités d'un prélèvement sur les actifs dûment limité en pourcentage de leurs revenus.

C'est sur ces bases qu'il faudra tôt ou tard refonder nos retraites. Le plus tôt sera le mieux.

par Alain MADELIN et Jacques BICHOT, Le Figaro, 14 mai 2003.